Orientierungshilfe: Videoüberwachung in öffentlichen Verkehrsmitteln

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Orientierungshilfe: Videoüberwachung (nicht nur) in öffentlichen Verkehrsmitteln

Datenschutzgerechter Einsatz von optisch-elektronischen Einrichtungen in Verkehrsmitteln des öffentlichen Personennahverkehrs und des länderübergreifenden schienengebundenen Regionalverkehrs.

Im Spannungsfeld zwischen den berechtigten Interessen der Verkehrsunternehmen an einer Videoüberwachung und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht ihrer
Fahrgäste und Beschäftigten soll dieses Dokument eine datenschutzrechtliche Orientierung für den zulässigen Einsatz von Videoüberwachungseinrichtungen in öffentlichen Verkehrsmitteln geben.
Zulässigkeit der Videoüberwachung
Maßgebliche Vorschrift für die Prüfung der Zulässigkeit von Videoüberwachungsanlagen in öffentlichen Verkehrsmitteln ist § 6b des Bundesdatenschutzgesetzes (BDSG), sofern der Verkehrsbetrieb nicht öffentlich-rechtlich betrieben wird und deshalb die Zulässigkeit des Kameraeinsatzes nach Maßgabe des jeweiligen Landesdatenschutzgesetzes zu beurteilen ist. Soweit Kameras auch Arbeitsplätze von Beschäftigten der Verkehrsunternehmen in öffentlichen Verkehrsmitteln miterfassen (z.B. Fahrerarbeitsplätze), findet neben dieser Vorschrift ggf. auch § 32 BDSG Anwendung. Zweckmäßig ist auch der Abschluss einer Betriebsvereinbarung.
Videoüberwachung in Fahrgastbereichen
Nach § 6b Abs. 1 BDSG ist das Beobachten öffentlich zugänglicher Räume, zu denen auch die Fahrgastbereiche in öffentlichen Verkehrsmitteln gehören, mit optischelektronischen Einrichtungen nur zulässig, soweit es zur Wahrnehmung des Hausrechts oder zur Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke erforderlich ist und keine Anhaltspunkte bestehen, dass schutzwürdige Interessen der davon betroffenen Personen überwiegen.
Wahrnehmung des Hausrechts oder berechtigter Interessen
Eine Videoüberwachung in öffentlichen Verkehrsmitteln kann zur Wahrnehmung des
Hausrechts oder berechtigter Interessen insbesondere zur Verhinderung oder Verfolgung von Gewalt gegen Personen und Beförderungseinrichtungen sowie zur technischen Fahrgastsicherheit in Betracht kommen. Eine Videobeobachtung (sog. Monitoring) kann erfolgen, um Personen davon abzuhalten, Rechtsverstöße zu begehen (z.B. Gewalt gegen Beschäftigte, Sachbeschädigungen an Beförderungseinrichtungen). Dieser Überwachungszweck wird auf direkte Weise erreicht, wenn das Geschehen in Echtzeit durch interventionsbereites Personal beobachtet und dadurch im Notfall ein schnelles Eingreifen möglich wird. Ist die Videoüberwachung als reine Aufzeichnungslösung ausgestaltet (sog. Black-Box-Lösung), so kann sie eingesetzt werden, um etwa die Aufklärung von Straftaten oder die Durchsetzung von Schadensersatzansprüchen zu ermöglichen (Beweissicherung).
Voraussetzung ist, dass eine Gefahrenlage schlüssig dargelegt werden kann bzw. dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass dort auch künftig mit Straftaten zu rechnen ist. Insoweit sind konkrete Tatsachen zu fordern, aus denen sich eine Gefährdung ergibt, beispielsweise Beschädigungen oder besondere Vorkommnisse (z.B. Missbrauch von Notbrems- oder Notrufeinrichtungen) in der Vergangenheit.
>>> Ratsam ist es daher, entsprechende Ereignisse sorgfältig zu dokumentieren (Datum, Art und Ort des Vorfalls, Schadenshöhe) oder etwaige Strafanzeigen aufzubewahren.
Erforderlichkeit der Videoüberwachung
Vor dem Einsatz einer Videoüberwachung in öffentlichen Verkehrsmitteln ist stets einzelfallbezogen zu prüfen, ob sie für den verfolgten Zweck tatsächlich erforderlich
ist. Die Erforderlichkeit einer Videoüberwachung kann nur dann bejaht werden, wenn
die Überwachung geeignet ist, das festgelegte Ziel zu erreichen, und es hierfür kein
milderes, in die Rechte der Betroffenen weniger einschneidendes Mittel gibt. Wenn der Zweck ausschließlich in der Beobachtung des Geschehens in Echtzeit zur direkten Intervention besteht, ist nur eine Monitoring-Lösung geeignet; eine reine Black-Box-Ausgestaltung der Videoüberwachung eignet sich wiederum zur Aufklärung von Straftaten. Vor dem Einsatz einer Videoüberwachungsanlage müssen sich die Verkehrsunternehmen insbesondere mit zumutbaren alternativen Methoden auseinandersetzen, die in das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Fahrgäste weniger eingreifen. So kann der regelmäßige Einsatz von Personal dem Schutzbedürfnis der Fahrgäste ebenso gut Rechnung tragen wie der Einsatz von Überwachungskameras. Auch die Verwendung besonders widerstandsfähiger Sitze/Sitzbezüge sowie eine spezielle Oberflächenbeschichtung können Vandalismusschäden vorbeugen. Zudem kann eine nur temporäre Videoüberwachung (z.B. nur zu bestimmten Tages- bzw. Nachtzeiten) oder der Kameraeinsatz nur auf besonders gefährdeten Linien oder beschränkt auf schlecht einsehbare Fahrgastbereiche ausreichen. Denkbar ist es, zu Zeiten oder auf Linien, in denen eine permanente Videoüberwachung nicht erforderlich ist, die Möglichkeit einer anlassbezogenen Aktivierung der Videoüberwachung durch einen Notfallschalter für den Fahrzeugführenden oder das Begleitpersonal vorzusehen.
Nicht erforderlich ist eine Videoüberwachung zur Abwehr von Haftungsansprüchen gegen das Verkehrsunternehmen. Der Einsatz von Kameras kann nicht damit begründet werden, dass die Aufzeichnungen benötigt werden, um (unberechtigte) Ansprüche von Fahrgästen wegen Sturzverletzungen oder Beschädigungen persönlicher Gegenstände infolge (angeblich) starker Bremsungen o.Ä. abzuwehren. Zunächst ist der Betroffene in der Pflicht, seine Schadensersatzansprüche zu begründen und den Nachweis zu erbringen, dass sein Sturz unter den gegebenen Umständen für ihn unvermeidbar war und durch das Verkehrsunternehmen verursacht worden ist. Videoaufnahmen zum Beweis des Gegenteils bedarf es daher nicht. Schließlich ist eine Videoüberwachung allein zur Steigerung des subjektiven Sicherheitsgefühls der Fahrgäste unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit nicht geboten. Ist unter Berücksichtigung dieser Kriterien die Erforderlichkeit einer Videoüberwachung insgesamt oder im vorgesehenen Umfang zu verneinen, so ist der Einsatz von Videokameras unzulässig, ohne dass es noch auf die Frage ankommt, ob ihr schutzwürdige Interessen der Betroffenen entgegenstehen.
Beachtung der schutzwürdigen Interessen der Betroffenen
Auch wenn eine Videoüberwachung zur Wahrnehmung des Hausrechts oder berechtigter Interessen im Einzelfall erforderlich sein sollte, darf sie nur in Betrieb genommen werden, wenn schutzwürdige Interessen der Betroffenen nicht überwiegen. Vorzunehmen ist eine Abwägung zwischen den berechtigten Interessen der Verkehrsunternehmen und dem informationellen Selbstbestimmungsrecht der von einer Videoüberwachung betroffenen Fahrgäste. Dabei darf die Intensität der Grundrechtsbeschränkung aufgrund der Überwachungsmaßnahme nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht des Überwachungsinteresses stehen. Bei der Abwägung sind die Gesamtumstände jedes Einzelfalls maßgeblich. Entscheidend ist insbesondere die Eingriffsintensität der jeweiligen Maßnahme. Diese wird durch Art und Umfang der erfassten Informationen (Informationsgehalt und Informationsdichte), durch Anlass und Umstände der Erhebung (zeitliches und räumliches Ausmaß des Videoeinsatzes), durch den betroffenen Personenkreis und die Art und den Umfang der Verwertung der erhobenen Daten bestimmt.
So stellt eine zeitlich und räumlich lückenlose Überwachung des Fahrgastraumes, der sich die Fahrgäste nicht entziehen können, einen intensiveren Eingriff dar als eine nur zeitweilige Beobachtung, die nur Teilbereiche des Raumes erfasst. Dasselbe gilt hinsichtlich der typischen Aufenthaltsdauer der Fahrgäste im Verkehrsmittel: je länger der Beförderungsvorgang andauert, desto intensiver ist der von einer Videoüberwachung ausgehende Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Fahrgäste. Die informationelle Selbstbestimmung wird zudem besonders intensiv bei der Überwachung von Bereichen betroffen, in denen Menschen typischerweise miteinander kommunizieren. Hinzu kommt, dass die Fahrgäste häufig auf die Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel angewiesen sind und nur bedingt auf andere Verkehrsmittel ausweichen können. Zudem wird durch eine Videoüberwachung in öffentlichen Verkehrsmitteln eine Vielzahl von Personen betroffen, die durch ihr Verhalten keinerlei Anlass für eine solche Überwachungsmaßnahme bieten.
Eine Videoüberwachung in öffentlichen Verkehrsmitteln kann daher nur zum Schutz von Rechtsgütern erheblichen Gewichts gerechtfertigt sein.
Vor dem Einsatz einer Videoüberwachung in öffentlichen Verkehrsmitteln ist im Rahmen einer abwägenden Einzelfallprüfung nach Strecken, Tageszeiten und Fahrzeugbereichen zu differenzieren und gemäß § 6b BDSG entsprechend zu beschränken. Maßstab für eine Differenzierung können beispielsweise die Anzahl von Vorkommnissen, Schadenshöhe sowie Art von Ereignissen in der Vergangenheit (Sachbeschädigung, Missbrauch von Notrufeinrichtungen etc.) sein. Eine generelle, zeitlich und räumlich durchgängige Videoüberwachung des gesamten Fahrgastbereichs ist daher nach § 6b BDSG in aller Regel unverhältnismäßig und somit unzulässig. Bei der Beschaffung einer Videoüberwachungseinrichtung sollte darauf geachtet werden, dass die technischen Möglichkeiten für eine Differenzierung bestehen.
Da sich die Intensität des von einer Videoüberwachung ausgehenden Eingriffs in das informationelle Selbstbestimmungsrecht der Fahrgäste durch eine längere Aufenthaltsdauer in überwachten Bereichen deutlich erhöht, kann auf längeren Strecken – wie beispielsweise dem länderübergreifenden Bahnbetrieb – eine Videoüberwachung nur auf Streckenabschnitten mit häufigen und schwerwiegenden Eingriffen in Rechtsgüter erheblichen Gewichts in Betracht kommen. Nur geringfügige oder vereinzelt auftretende Beeinträchtigungen dieser Rechtsgüter können dort keine Videoüberwachung der Fahrgastbereiche rechtfertigen. Eine solche kann aufgrund ihrer hohen Eingriffsintensität auf längeren Streckenabschnitten allenfalls in Ausnahmefällen erfolgen.
Videoüberwachung von Beschäftigten
Sofern in öffentlichen Verkehrsmitteln auch Arbeitsplätze von Beschäftigten von optisch- elektronischen Einrichtungen erfasst werden (z.B. der zum Zutritt für Fahrgäste hin offene Fahrerplatz in Bussen), ist Folgendes zu beachten: In Fällen, in denen die Erfassung der Arbeitsplätze der Beschäftigten lediglich eine Nebenfolge der zulässigen Überwachung des Publikumsverkehrs darstellt, ist das Einrichten von sog. Privatzonen, d.h. das dauerhafte Ausblenden von Bereichen, in denen sich nur die Beschäftigten aufhalten, erforderlich. Vorzugsweise ist die Kamera jedoch so zu installieren, dass sich kein ständiger Arbeitsplatz im Erfassungsbereich befindet. Wird ausschließlich der Fahrerarbeitsplatz (z.B. der durch eine Tür vom Fahrgastraum getrennte Fahrzeugführerstand) durch Kameras erfasst, richtet sich die datenschutzrechtliche Zulässigkeit einer solchen Maßnahme nach § 32 BDSG. Das Erheben, Verarbeiten oder Nutzen personenbezogener Daten der Beschäftigten durch eine Videoüberwachungsanlage kann allerdings in der Regel nicht auf § 32 Abs. 1 Satz 1 BDSG gestützt werden. Denkbar ist zwar eine offene Videoüberwachung zur Erfüllung der Schutzpflicht des Arbeitgebers gegenüber seinen Beschäftigten, wenn eine Videoüberwachung in besonders gefahrträchtigen Arbeitsbereichen erforderlich ist. Davon kann bei einem abgeschlossenen Fahrerarbeitsplatz jedoch in aller Regel nicht ausgegangen werden. Selbst wenn in Ausnahmefällen hier eine Videoüberwachung in Betracht kommen sollte, ist der Erfassungsbereich der Kamera auf den sicherheitsrelevanten Bereich zu beschränken und der Beschäftigte ist auszublenden.
Im Übrigen dürfen personenbezogene Daten eines Beschäftigten insbesondere mittels Videoüberwachung nur zur Aufdeckung einer Straftat nach Maßgabe des § 32 Abs. 1 Satz 2 BDSG erhoben, verarbeitet oder genutzt werden. Erforderlich sind hier zu dokumentierende tatsächliche Anhaltspunkte, die den Verdacht begründen, dass der Beschäftigte eine Straftat begangen hat, die Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung zur Aufdeckung erforderlich ist und das schutzwürdige Interesse des Beschäftigten an dem Ausschluss der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung nicht überwiegt, insbesondere Art und Ausmaß im Hinblick auf den Anlass nicht unverhältnismäßig sind. Liegen diese Voraussetzungen vor, ist eine Videoüberwachung gleichwohl nur für einen befristeten Zeitraum zulässig, sofern diese Maßnahme das einzige Mittel zur Überführung eines der Begehung von Straftaten konkret verdächtigten Beschäftigen darstellt. Eine dauerhafte Videoüberwachung von Beschäftigten ohne konkreten Verdacht ist hingegen datenschutzwidrig. Insbesondere dürfen Kameras nicht zur Kontrolle von Arbeitsleistungen, Sorgfalt und Effizienz verwendet werden. Vor diesem Hintergrund muss das Verkehrsunternehmen nicht zuletzt auch dafür Sorge tragen, dass mittels der in den Fahrzeugen installierten Kameras keine Überwachung des in den Betriebshöfen mit der Reinigung, Reparatur und Wartung beauftragten technischen Personals erfolgen kann. Dies kann beispielsweise durch den Einbau diesbezüglicher Werkstattschalter oder die Kopplung des Kamerabetriebs an die Eingabe einer Linienkennung erreicht werden.
Maßnahmen vor Einrichtung einer Videoüberwachung
Die Verantwortung für eine datenschutzgerechte Videoüberwachung liegt auch dann beim Verkehrsunternehmen, wenn es Fahrzeuge mit eingebauter Videoüberwachungstechnik, die von anderer Seite, z.B. von der die Verkehrsleistung beauftragenden lokalen Nahverkehrsgesellschaft (LNVG) zur Verfügung gestellt worden sind, verwendet. Daher obliegt es auch dem Verkehrsunternehmen, vor der Inbetriebnahme von Videoüberwachungskameras den damit verfolgten Zweck in einer Verfahrensbeschreibung festzulegen.
Betrieblicher Datenschutzbeauftragter
Der oder die betriebliche Datenschutzbeauftragte des Verkehrsunternehmens ist über die geplante Einrichtung einer Videoüberwachung rechtzeitig zu unterrichten, da hier die Zuständigkeit für die Durchführung der Vorabkontrolle liegt (§ 4d Abs. 5 und 6 BDSG). Er oder sie trägt außerdem dafür Sorge, dass eine Beschreibung des Verfahrens „Videoüberwachung“ mit den Angaben nach § 4e Satz 1 Nrn. 1 bis 8 BDSG auf Antrag jedermann in geeigneter Weise verfügbar gemacht wird. 3.2. Information der Fahrgäste An jedem Fahrzeug, das videoüberwacht wird, müssen Hinweisschilder/Piktogramme/ Displays außen die Videoüberwachung kenntlich machen (vgl. § 6b Abs. 2 BDSG).
Der Hinweis ist so anzubringen, dass der Fahrgast ihn beim Eintritt in den überwachten Bereich im normalen Blickwinkel hat und nicht erst von ihm gesucht werden muss, auch bei geöffneten Türen. Der Betroffene muss einschätzen können, welcher Bereich von einer Kamera erfasst wird, damit er in die Lage versetzt wird, gegebenenfalls der Überwachung auszuweichen oder sein Verhalten anzupassen. Durch geeignete Maßnahmen muss die verantwortliche Stelle mit Anschrift erkennbar sein. Entscheidend ist dabei, dass für den Betroffenen problemlos feststellbar ist, an wen er sich bezüglich der Wahrung seiner Rechte wenden kann. Daher ist die verantwortliche Stelle mit ihren Kontaktdaten explizit zu nennen.
Dienstanweisung
Erforderlich ist eine Dienstanweisung, in der alle mit der Videoüberwachung zusammenhängenden Fragen und Probleme geregelt werden. In der Dienstanweisung müssen unter anderem auch die zu benutzenden Datenträger, auf denen die Speicherung der Bilddaten erfolgen soll, festgelegt werden. Außerdem müssen die besonderen Gründe festgelegt werden, aufgrund derer die Beweis sichernden Bilder der Aufzeichnung entnommen und auf einen neuen Datenträger übertragen werden dürfen sowie wann die Aufzeichnung zu löschen ist. Die Beschäftigten, die Zugang zu den Aufzeichnungen haben, müssen mit ihrer Funktionsbezeichnung (nicht namentlich) bestimmt werden. Schließlich soll die verantwortliche Person bestimmt sein, die eine zu Beweiszwecken identifizierte Person zu benachrichtigen hat (§ 6b Abs. 4 BDSG).
Mitbestimmung durch die Betriebs- / Personalvertretung
Bei der Videoüberwachung von Beschäftigten handelt es sich regelmäßig um eine Maßnahme, die zur Überwachung des Verhaltens und der Leistung der Beschäftigten geeignet ist. Ihre Einführung und Anwendung unterliegt gemäß § 87 Abs. 1 Nr. 6 Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) der Mitbestimmung durch den Betriebsrat. In einer Betriebsvereinbarung sollte deshalb darauf hingewirkt werden, dass die Datenerhebung und die Auswertung in so engen Grenzen gehalten werden wie möglich.
Dabei werden folgende Punkte als Bestandteil einer Betriebsvereinbarung festzulegen sein:
> Gegenstand der Datenerhebung, -verarbeitung oder -nutzung
> Art und Umfang der erhobenen, verarbeiteten oder genutzten Daten
> Zweckbeschreibung
> Datenvermeidung- und Datensparsamkeit
> Empfängerin und/oder Empfänger der Daten
> Rechte der Betroffenen
> Löschungsfristen
> Beschreibung der technischen und organisatorischen Maßnahmen (Anlagezu § 9 Abs. 1 BDSG), insbesondere Erstellung eines Berechtigungskonzepts.
Eine solche Betriebsvereinbarung wird dazu beitragen, die Erfüllung der gemeinsamen Aufgaben von Arbeitgeberin bzw. Arbeitgeber und Betriebsrat sicherzustellen, die freie Entfaltung der Persönlichkeit der im Betrieb Beschäftigten zu schützen und zu fördern (§ 75 Abs. 2 BetrVG). In Unternehmen ohne Betriebsrat sollten Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber Regelungen in Dienstanweisungen treffen.
Durchführung einer zulässigen Videoüberwachung
Löschungspflicht
Bei der nicht anlassbezogenen Aufzeichnung in einer Black-Box erfolgt – sofern kein
Vorkommnis festgestellt wird – die Löschung der Aufzeichnung ohne Kenntnisnahme
der aufgezeichneten Bilder unverzüglich.
Die Frist beginnt spätestens, wenn sich das Verkehrsmittel nicht mehr im täglich festgelegten Einsatz befindet und eine Überprüfung etwaiger Vorkommnisse durch eine verantwortliche Person möglich ist. Die Löschung soll daher im Regelfall nach 48 Stunden erfolgen. In begründeten Einzelfällen kann eine längere Speicherfrist angenommen werden, wenn beispielsweise das Verkehrsmittel nicht innerhalb dieser Frist zu einem Ort zurückkehren kann, an dem festgestellte und aufgezeichnete Vorfälle gesondert gesichert werden können.
Im Falle einer anlassbezogenen Aufzeichnung (ob mit oder ohne Historie) erfolgt die
Löschung unverzüglich nach Prüfung der Bilder zum Zwecke der Beweissicherung;
hierzu geeignete Bilder werden auf einem neuen Datenträger gespeichert und die
Übrigen unverzüglich gelöscht.
Unterrichtungspflicht
Werden die Kameraaufnahmen einer bestimmten Person zugeordnet, ist diese Person darüber zu unterrichten (§ 6b Abs. 4 BDSG). Zweck dieser Regelung ist es, der identifizierten Person die Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Datenverarbeitung und die Verfolgung ihrer Rechte zu ermöglichen. Inhaltlich geht die Unterrichtungspflicht über die Hinweispflicht hinaus. Die Unterrichtung hat über die Art der Daten, die Zweckbestimmung der Erhebung, Verarbeitung oder Nutzung und die Identität der verarbeitenden Stelle zu erfolgen.
Übermittlung von Videosequenzen an Polizei und Staatsanwaltschaft
Nach § 6b Abs. 3 Satz 2 BDSG können gespeicherte Videoaufnahmen zur Abwehr
von Gefahren für die staatliche und öffentliche Sicherheit sowie zur Verfolgung von
Straftaten an Polizei oder Staatsanwaltschaft herausgegeben werden. Können bzw. müssen angeforderte Videosequenzen zulässigerweise an Polizei oder Staatsanwaltschaft herausgegeben werden, so müssen der Grund der Übermittlung,
Art und Umfang der übermittelten Videodaten, Speichermedium sowie der Zeitpunkt
der Übergabe und der Name der die Daten im Empfang nehmenden Person dokumentiert werden (vgl. Anlage zu § 9 BDSG).
Ausschreibungen
In Ausschreibungen, insbesondere durch die Verkehrsgesellschaften der Länder als Aufgabenträger für den schienengebundenen Personennahverkehr (SPNV), sind die Grundsätze dieser Orientierungshilfe zu beachten. Ausschreibungen, die z.B. pauschal eine „möglichst umfassende“ Videoüberwachung fordern, entsprechen diesen Grundsätzen nicht und richten sich auf Videoüberwachungsmaßnahmen, die mit § 6b BDSG nicht zu vereinbaren sind.
Überprüfung der Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen
Verkehrsunternehmen, die in ihren Fahrzeugen eine Videoüberwachungsanlage betreiben, sind verpflichtet, die rechtlichen Voraussetzungen für deren Betrieb in regelmäßigen Abständen zu überprüfen. Insbesondere die Frage der Erforderlichkeit der Maßnahme ist zu evaluieren. Lassen sich zum Beispiel nach Ablauf eines Jahres, in dem die Kameras in Betrieb waren, keine Tatsachen (mehr) feststellen, welche die Annahme rechtfertigen, dass das überwachte Objekt gefährdet ist, oder wurde der mit der Überwachung angestrebte Zweck nicht erreicht, darf die Videoüberwachungsanlage nicht weiter betrieben werden. Das Ergebnis der Überprüfung sollte dokumentiert werden.

Quelle: Datenschutzaufsicht Saarland